普法:行政黑名单制度怎么助推社会诚信建设

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禹竹蕾(四川行政学院教授，硕士导师)

黑名单是行政机关或司法机关基于法律规范、基于一定管理目的设立的记录行为人违法新闻和相应新闻的新闻记载，载体形式一般表现为列表和数据库。 黑名单制度近年来应用越来越广泛。 在行政管理中不仅被行政机关广泛使用，在信用惩戒中也被大量用于司法机关。 应该承认黑名单制度在行政管制和失信惩戒中起着积极的作用。 但是，由于缺乏规范，这个制度在实践中越来越暴露了泛化和滥用的风险。 为了保障当事人和利益相关者的合法权益，促进司法和行政的进步，应该完全和限制这个制度。

严格来说，黑名单制度的运用包括三个阶段，权利机构在不同阶段采取的行为所承担的义务不同，对此加以限制的点也不同，需要建立健全的法律制度。

第一阶段，收集违法新闻。 在这个阶段，首先是权利机构依法收集各种违法新闻。 立法应该规范违法新闻的采集，确保权利机构依法采集，确保客观公正，坚决杜绝选择性采集。

第二阶段，创建黑名单。 即权利机构经过审查，将确认无误的行为者及其违法消息列入黑名单。 这个阶段涉及几个法律问题。 一是创建黑名单的主体。 黑名单制度会给违法行为者的权益，甚至基本权利带来扣分，因此应该严格遵守法律进行保存，法律规定这些行业的部门可以创设黑名单。 即全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会除依法确定授权行政机关和司法机关在特定行业创设黑名单外，行政法规、地方性法规、规则、规范性文件都有权在行政机关和司法机关创设黑名单

二是制定黑名单的标准。 所有违法新闻都不应该被列入黑名单，根据比例，几乎只有违法行为的社会危害性达到一定程度时才能被列入黑名单。 从现有立法来看，编制黑名单的标准显然不确定，实践中各地具体的把握不同。 制定纳入黑名单的评价标准，提出预防黑名单制度泛化和滥用的立法。

三是编制黑名单的法律责任。 黑名单确立后，不仅成为对违法行为者实施惩戒的依据，而且会向社会公开，给违法行为者带来一系列不利的法律后果。 因此，权利机构编制的黑名单发生错误，给违法行为人、甚至利益相关者造成不当损害的，根据信任保护，权利机构大体上必须承担相应的法律责任。 立法不仅要对此作出确定规定，还必须给予违法行为者相应的救济途径，保障其合法权益。

第三阶段，公布黑名单。 黑名单一制定就向社会公布。 发表的原因首先有两个。 一是某违法行为者不知道自己被列入黑名单，权利机构通过发表活动通知自己“出名了”，采取相应的补救措施，尽快履行法定义务，尽快从黑名单中撤走。 二是被广泛告知，警告社会公众，更重要的是让社会公众知道违法行为者的违法消息，保障公众的知情权和监督权，对公众作出正确的行为选择，防止各种潜在风险，包括生命健康风险和交易风险

当然，面向全社会发布黑名单，其本质是利用新闻管制，与其他管理手段合作，促进领域自律和市场良性竞争，适当维持正常的交易秩序，维持公平正义，比较有效地管理诚信失范 公布黑名单在一定程度上会影响违法行为者的名声，也会影响潜在的交易机会等，但公布是面向社会公众进行的，不是直接处分违法行为者，而是直接产生、变更或消除某种法律关系，或者违法行为。

尽管如此，立法必须严格限制发布在黑名单上的副本。 特别是违法行为、违法情节、违法原因、违法动机、违法结果等与违法事实相关的新闻大致应该发表，但是个人新闻，特别是是否发表个人敏感性新闻，必须在考虑隐私保护的基础上适当权衡。 此外，还需要严格管制发布黑名单的程序。 例如，根据正确的大体情况，正式发表前一定有经审程序，应该事先告知程序，给予违法行为者和利益相关者异议的程序权利。 发表后必须办理修改手续，如果黑名单新闻发现错误，权利机构必须立即修改。 另外，关于公众关心、社会影响大的违法新闻，在发布黑名单后，权利机构必须建立关于违法事实的发展状况、对违法行为者的处理措施、违法行为者的纠正、错误纠正状况等的补充公告手续

需要证明的是黑名单制度本身不是惩戒措施。 权利机构将违法行为者及其违法新闻列入黑名单，但为了建立相应的文件新闻，必须加强对名单上违法行为者的管理。 惩戒违法行为是当然的，但惩戒措施不一定与黑名单制度挂钩。 在任何行业，立法都对违法行为的制裁作出相应的规定，有无黑名单制度不改变立法的现有规定。 将黑名单通知其他机构，与其一起实施联合惩戒措施，是因为行为人的违法行为涉及多个部门的管辖，多个部门应该依法处罚。 简单来说，黑名单制度不是处罚措施，不应该纳入行政处罚法。

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