普法:行政指导带有共性的几个问题

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行政指导是行政机关在其职责范围内为达到一定行政目的而采取的符合法律精神、大体、规则或政策的指导、劝告、建议等没有国家强制力的行为，是现代市场经济和行政管理方法迅速发展的产物。 行政指导行为主要由指导主体(领导)、指导对象(接受领导)、指导复印件、指导方法四个要素组成。 行政指导是一把双刃剑，有很多优势和特殊功能，也有不可忽视的缺陷和负面效应，这是行政指导制度还不成熟、完整的表现。 例如，有些行政机关害怕承担法律责任，有关于行政指导的具体法律规定的，不依法进行指导行为，使法律空洞化。 有些行政机关客观上对行政指导提出社会诉求时放松或放弃责任，不想实施行政指导。 有些行政机关在实施行政指导时出于非法目的或考虑的因素没有被考虑或不应该考虑的因素被考虑得太多了。 有些行政指导行为实际上是受行政指令行为控制的，行政对方没有任何选择。

从司法实践来看，行政指导存在以下共性问题。

1 .缺乏必要的透明度。 从现实情况来看，许多行政指导行为缺乏透明度，容易产生弊病。 没有认真执行提供资料、公开证明书、听取意见、听证会等显示透明性的程序规定，将行政指导定为“暗箱操作”。 这是行政指导在实践中为人诟病的突出问题。 俗话说“阳光下霉菌少”。 处理这个问题的基本想法是通过一点程序制度设计提高行政指导行为的透明度，实现行政指导的公开化。

2 .掺杂不纯的动机。 一般来说，行政机关实施行政指导是为了从社会公共的好处出发，积极履行法定职责。 但是，在现实社会生活中，行政领导在进行指导行为的过程中混入一点不正当的想法，不考虑应该考虑的因素，也很难过度考虑不应该考虑的因素。 除此之外，行政指导行为总是由行政机关的员工实施，但对行政人员来说，要保证每个人的身体素质和所有行为都得到正当考虑是不容易的，因此有些行政指导行为的动机不纯粹，也是人必须诟病处理的问题

3 .角色和关系混乱。 在实施行政指导的过程中，领导和领导之间应该是非约束性的指导和指导的关系。 但是，在现实生活中，相关人员之间的关系经常很微妙，无法正确认识和扮演自己的角色，角色和关系不可避免地会混乱。 实际上也有成为号令者(行政命令者)的行政指导者，本来有行动选择权的对方从不正当的自我想法盲目地服从行政指导，从而在指导者和指导者之间形成了特殊的“胶着”关系等。

4 .缺乏确定的责任归属。 行政指导行为没有强制力，而且有些指导行为没有具体的法律依据，相对来说人是否接受这个行政指导措施也是自愿的，行政指导的方法也是多种多样的，所以一旦发生错误和损害，责任的确定和及时纠正就变得困难 因此，有些责任不确定的行政指导行为或其保障措施被认为是行政机关回避法律监督、逃避法律责任的表现，也是行政指导行为目前受到一些激烈批评的重要原因之一。 另一方面，有些行政机关在指导行为的法律责任归属方面做出了很多考虑，在有可以根据职权发动方法实施行政指导的法律规定的情况下，不愿意积极实施行政指导行为的现象也很普遍。

5 .很难得到相应的救济。 由于缺乏确定具体制定法的规定和判例的制约，行政相对人很难就有争议的行政指导行为申请复议，提出诉讼和赔偿，很难比较有效地救济行政指导行为造成的一些利益损害，这 此外，尽管在立法上有一些零星的法律规定，即监督行政指导行为，有关的国家机构没有严格执行这些规定，也表示不致力于违反程序规范的行政指导行为的监督制约和法律救济。 如果需要保障救济制度的行政措施不足，就很难得到国民的承认和信任，很难达到期待的行政目的。 因此，如何加强和完善行政指导责任机制，改变行政指导监督救济乏力的状况成为当前行政指导制度建设中的重要课题。

(作者单位:江西省鄱阳县人民法院)

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