普法:注重应急预案研究防范化解重大风险

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莫于川任肖容

刚刚闭幕的党的十九届五中全会通过《中共中央关于国民经济和社会快速发展第十四五年计划和制定2035年远景目标的建议》，“十四五”时期经济社会快速发展的首要目标之一是:解决重大风险的体制机制健全，突出 这也是总结新冠防治肺炎疫情斗争经验得到的深刻认知。

这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来中国发生的传播速度最快、感染范围最广、预防管理难度最大的重大突发公共卫生事，对中国经济社会的迅速发展和应急管理法提出了很大的挑战。 在党的领导下，中国人民经过艰苦努力付出了巨大的代价，取得了疫情防控的阶段性重大效果，为世界各国的疫情防控争取了宝贵的时间，做出了重要贡献。

疫情发生后，各地相继启动了重大突发公共卫生事件的一级反应机制，对疫情防控发挥了积极的作用。 实际上，这个响应机制在2006年发表的《国家突发公共卫生事件应急方案》中有所规定。 在防治这次新冠肺炎疫情时，安徽、天津等省市制定了具体的应急方案。 之后，随着疫情得到比较有效的控制，在一些地方也制定了再劳动再生产公司新冠防治肺炎疫情管理应急方案，使公司有序地招揽再劳动再生产，确保了经济社会的正常运行。 可见应急措施在突发公共事件的应对和恢复重建中起着特别重要的作用。

2003年“非典”事件开启我国突发公共卫生事件应急法治建设工程后，我们经历了汶川地震、玉树地震等自然灾害，我国的应急管理体系和应急法制建设也继续推进。 2018年机构改革后，应急管理部的建立标志着我国应急管理进入了一个新的阶段。 经过10多年的建设，我国应急管理体系的立法和预案总体比较完善，已经建立了应对突发事件的法律规范体系，包括各阶段、各行业、各地方的专业法律规范和应急预案及工作机制逐步发表。 但是，这次新冠在肺炎疫情预防管理应对过程中出现的一点争议，反映了我国“一案三制”(应急方案、应急体制、应急机构、应急法制)的应急管理体系还不健全，运行不顺利。 因此，必须高度重视突发公共卫生事件的应急预案体系，认真建设，妥善运行。

应急方案是我国“一案三制”应急保障体系的重要组成部分，将其纳入法治轨道，积极运用它进行科学、比较有效的应急管理，也是我国应急保障制度化快速发展的必由之路。 我国疫情防控依据的应急法律规范和应急方案必须进一步反思和优化，常态下尚未做好准备。 只有以应急法治为根本，制度化做好应急准备，才能及时顺利地实现从常态到紧急状态的联系和转变，积极发挥应急管理体系的作用。 应急管理必须多次法治思维，相关部门采用符合科学规律和国情的实际应急方案依法进行预防管理，实际上也是简单规范的科学预防管理、秩序预防管理和比较有效的预防管理。

法学界和法律实务部门从公共管理和公法理论的研究视角出发，认为应该为完善我国突发公共卫生事应急方案体系建设提出对策研究成果。 这包括通过危机防控实务开展实证研究，在实践中拆除突出的应急管理和法律问题，多维度判断中央和地方公共卫生防控立法建设，特别是应急方案的制定和运行情况，拆除研究应急方案的相关管理和法律问题和对策方案。 通过应急管理与法制的比较研究，梳理比较区域外国家和区域应急预案制度的特色方法和经验教训，为完善我国应急预案管理与法治保障提供参考。 通过应急管理与法治的关系研究，对新时期以来的一些重要纲领文献和党中央、国务院的战术部署进行了深入研究，创新使中国危机管理理论和法治理论迅速发展。 通过对策研究，特别是结合与新冠防治肺炎疫情工作有关的应急方案、体制、机制和法制迅速发展的现实情况，运用法学、管理学等学科理论指导，从观念、规范、团队等角度出发，建立完整的中国特色应急方案体系和

现在，瘟疫依然在世界范围内蔓延，各国与休戚成为共同的命运共同体。 因此，应急预案理论和制度规范研究也具有世界意义。 为了长期平静，必须增强忧患意识，加强应急管理建设，使我国的应急管理水平向更优质、更高效、更可操作的方向前进。

(本文作者分别是中国人民大学法学院教授、博士生)

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