普法:尽快完整我国应急法律体系
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林鸿潮
瘟疫是镜子，是一个大考试。 2月3日，中国共产党中央政治局常务委员会会议提出“要加强法治建设，加强公共卫生法治保障”。 我国公共应急法制体系在这次疫情检查中确实有必要暴露一些问题，尽快完善。
首先，我国应急行业中的立法理念存在冲突。 以疫情新闻发布权限为例，在突发事件应对法第五十三条的规定中，履行统一指导责任或者组织处理突发事件的人民政府必须按照有关规定统一、正确、及时地发布突发事件迅速发展和应急处理的新闻 另一方面，传染病防治疗法第38条规定，传染病发生、流行的，国务院卫生行政部门负责向社会发布传染病疫情的消息，授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会发布本行政区域传染病疫情的消息 前者适用于包括传染病在内的各种突发事件，后者只适用于传染病，但由于后者是特别法，因此在传染病疫情新闻发表的问题上只能适用于后者的规定，这容易推迟新冠发表肺炎疫情。
这两部法律在立法理念上有明显的区别。 前者强调综合协调和属地管理，把突发事件的应急责任牢固地固定在属地政府身上，当事态超过属地政府的应对能力时，由其上级政府(而不是一个主管部门)扩大应对。 后者也在某种程度上表现出了同样的大体，但强调了主管部门在疫情对策中的主导地位，为了规定卫生部门特别是国家卫生部门的权限而使用了很多条款。 政府的综合协调和部门的专业应对哪个更优先是紧急管理中永远的矛盾。
突发事件应对法是2003年“非典”疫情发生的重要立法，在立法过程中，各界吸取了“非典”的教训形成了基本共识。 也就是说，属地政府的综合协调比主管部门的专业应对更重要，即“区块”比“条”更重要。 遗憾的是，在那之后没有全面修改、更新紧急业界的各种单行法，传染病防治疗法等法律保存了比“块”更一定的“条”比“块”更重的体制颜色。 这次疫情结束后，我们必须尽快上这门课。
其次，我国应急法的实施机制还不科学。 应急法首先是行政法，行政法的实施首先依靠政府系统。 政府系统是自上而下的科学层制系统，从基层获得消息到层报告，直到触发某个决定级别。 上级作出决定后，逐步到达下级执行。 在正常情况下，行政法的实施是通过这样的机制进行的。 但是，在发生公共突发事件的情况下，由于突发事件不明确，突发事件的应对效率要求非常高，不能依赖这样的科学层制系统来实施法律。 应急法的实施必须依赖比较有效的事先授权机制，相关机构在某种情况下不需要征求报告，不需要等待上级的决定。
在这个机制下，各级政府及其部门如何避免因对法律的错误理解而盲目应对？ 还有，为了应对突发的事情，必须做很多事情吗？ 这需要现有的科学层制系统研究，发挥纠错的功能。 下级政府及其部门要向相应级别的上级报告，上级关闭要立即检讨形势。 认为下级评价错误的，必须及时纠正、调整或取消下级已经采取的应急措施。 这个事先批准机制是我们经常谈论的应急措施。
我国应急预案体系在“非典”之后开始建设，2006年前后基本形成了一种形式的“从横到边，从纵到底”体系，但在实践中效果不好，其重要原因之一是我们一直没有正确理解津贴的性质 首先，我们把应急措施理解为法律制度的细分和扩张，津贴的操作性很差。 之后，确立了以特定环境下的风险判断和能力调查为前提的紧急性操作方案，理解为操作性得到了改善。 但是，我们始终不认识应急方案作为法律实施的事前授权机制的功能，应急方案的开始、应急响应的实施，依然依赖于通常状态下的科学层制系统，严重抑制了应急法系统整体的功能发挥。
最后，以前传达的立法理念对紧急行业立法质量的负面影响也是个问题。 突发事件是以能力为本位的概念，一个事件发生后，政府乃至全社会的能力与应对该事件的诉求之间存在差异才可以称为突发事件。 为了在尽可能短的时间内使政府乃至整个社会的应对能力有所成长，需要做好应急准备。 所以，应急准备也是以能力为本位的概念。 能力无非是人力、财力和物资的组合。 人力表现是机构、团队、人员及其训练水平。 财力表现为财政资金准备水平和社会资金募集能力。 物资表现为紧急物资的储存和生产能力的掌握。 为了保证这些人的财产有很高的准备水平，法律上充分确定，有刚性，需要严格的制度。 但是，我们大多被立法时落后一点的理念所左右，比如说“不能粗而细”。 这样的立法通过也没什么用，但这些模糊的大致法律条款只是软件制约，只起了一个倡导作用。 反观其他代表性国家的应急法，其主要复印件不是规定其他东西，而是说机关、钱、人、物。 应急措施是因为需要这些东西。
我们必须抛弃任何不恰当的立法理念，充分考虑应急法的本质特征和根本要求，全面更新我们的法律制度。 特别是在应急准备阶段，只有把粗的地方弄细，把软的地方弄硬，把松的地方弄严，才能更好地应对公共危机。
(作者是中国政法大学应急管理法和政策研究基地主任、教授)
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