普法:行政强制拆除案件若干问题探讨

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赵文王伏刚陈洪玉

征收中，无法达成补偿安置协议、不清空房屋、申请司法强制拆除或申请未批准等，行政机关使用行政权强制拆除房屋。 强拆事件好处大，矛盾尖锐，是社会关注的热点，也是司法审查的难点。 强发案件的行为是否合法的实体审判不难，法院能否确认强发无效、能否理解强发的复印件、如何认定合格的被告、强发案件的起诉期限如何适用等步骤和事实的认定很难。 国有土地房屋与违法建设强拆交错进行，强拆行为主体多样复杂，发生的强拆纠纷最典型。 本文以此为例，拆除强拆案件审理中的纠纷问题进行探讨。

一、法院能确认强抬无效吗

新的行政诉讼法增设了确认无效的判决，但行政行为的类型没有限制。 强制解体依然是行政行为，似乎也有确认无效的判决。 但是，常见的是确认违法的指控，没有多少无效的审判。 确认无效的索赔中，符合经过审查行为无效的法定情况的，诉讼不受起诉期限的限制。 原告提出确认无效以避免起诉期限的诉讼时，法院对可否审判感到困惑。 我认为强行拆除行为不能成为无效上诉判决的对象。 具体分解如下。

首先，确认无效索赔中的行为应该指行政的法律行为而不是事实行为。 行政法律行为有重大明显的违法情况，不应该具有公定力，不应该产生法律效力，需要法院宣布无效。 事实行为不以产生法律效果为目的，产生事实效果，没有比较有效无效的问题，行为救济也不需要宣告无效。

其次，对事实行为的合法性评价足以满足权利救济的需要，不能说需要深入评价行为的无效化。 事实行为的结果是客观存在的，行政机关不能通过取消或变更恢复到行为前的状态。 强制拆除导致房屋减少的事实效果，如果法院进行合法性评价就能达到诉讼目的，确认无效也没用。

最后，事实行为如果判决的违法性和判决的无效性没有相互转换的关系，判决也不能无效化。 行诉解释确立了撤销指控和无效指控相互转换的关系，法院可以根据职权选择判决方法。 司法解释没有规定违法索赔能否转化为无效索赔。 法院是指控强拆行为违法的案件，审查后也不能作出确认强拆无效的判决。

综上所述，强行拆除系事实行为的属性可能成为违法索赔的判定对象，但不适用于取消的索赔和无效索赔。 因此，对方提起诉讼受到起诉期限的制约，确认强制解体无效的投诉是选择了实质上不合适的诉讼类型。 法院可以参照行诉解释第94条的规定解释后依法审理。

二、你应该知道或者知道复印件的理解

行政强发系的事实行为，行政机关很少制作文件送达，不想用比较有效的方法通知对方强发复印件。 强解体前后，对方可能没有采取隔离措施目击强解体现场，可以认识到强解体事件的发生，但说明强解体行为的制作主体的证据不充分。 认定对方知道强行拆除的复印件，直接关系到能否起诉维权和计算起诉期限的起点。 生效审判中，也有知道发生了强制行为，认定为知道强制复印的案例。 笔者认为，应该知道还是知道强拆复印件的认定标准，可以通过知道还是知道强拆行为的主体来起诉。 具体分解如下。

首先，被征收者可以容易地评价发生的解体行为是否是行政的强行，有无合法权益的损害，但只知道发生了强行事件，不能确定强行行为的主体，知道以谁为被告提起诉讼。

其次，强分解副本的知道不应该知道所有的强分解副本，但是知道强分解行为的主体很重要。 对于不知道强行拆除行为主体的人，要求提起诉讼并不难，既没有做它也没有诉讼的可行性。

最后，知道强拆行为的发生不应该知道强拆行为的复印件。 强拆除行为的特征和其他行政行为不同，强拆除虽然知道但不知道是哪个主体强拆除，但很普遍。 只有在对方知道或者认为应该知道强行拆除行为的主体的情况下，才能提起诉讼。

综合来说，没有证据表明对方应该知道或知道强拆行为的主体，法院必须认定或推断对方不知道强拆行为的复印件。 由于对方不知道强发主体没有过失，法院不告知行政机关的回避或强发文件，因此不能进行对对方不利、有利于行政主体的认定或推定。

三、强行拆除案件合格被告的认定

大体上，合格的被告应该是进行行政行为的行政机关。 负责征收，具体实施的市县政府和房屋征收部门，决定违反建设的城管等执法部门，如房屋征收属地管理，乡镇等行政主体根据自身的职能职责和业务分工，都有可能参与实施或强制拆除 起诉时原告列举的被告可能是一个或多个，该被告可能合格，也可能不合格。 不仅很难弄清谁是相对合格的被告，法院也很难认定合格被告。 笔者认为从以下几点可以认定合格被告。

首先，可以有条件地将自认强解体主体作为合格被告。 行政主体在申诉前或申诉中作为当事人自认解体，综合考虑其房屋的征收、违反认定解体上的职责和任务等，法院可以将其认定为合格被告。 诉讼中的当事人以外的主体自认，法院根据文件化的证据及其职能职责规定，考虑到是否有实施强行解体的可能性，是否有可能为诉讼发行背锅等，作为被告是否合格，需要追加参加诉讼 法院因审查不严格、认定不恰当，不强制拆除行为的主体不认定为合格被告。

其次，尊重对方根据自己的认识和掌握的证据选择的强行被告。 行政主体没有自认，对方可以根据自己的认识能力，结合照片强行拆除、调查结论、信访回答等资料，选择可能实施强行拆除的一个或多个主体向被告提起诉讼。 法院必须结合证据和各方举证情况，排除起诉时原告选定的被告可以认定为合格被告，且明显不是强制拆除主体或不可能的被告。

最后，可以将房屋征收、不建认定拆除等直接职权的主体推定为强拆除资格被告。 如果没有说明强行拆除行为主体的证据，法院将对征收、履行责任的市县政府或房屋征收部门、认定和拆除建设违反的职权责任的城管、综合执法等部门进行案件

综合来说，征收中存在的黑解体、盗解体及解体后的踢出责任等现象，影响着社会和谐稳定和争论的实质处理。 对方要求通过通报、信访、新闻公开、责任调查所申请等方法获得强行拆除行为主体，继续维权诉讼，不是依法治国背景下必要的常态。 对方知道强拆行为的存在，但不知道行为主体的，如果所列被告履行了可能合格的初步举证责任，法院必须通过立案审理查明案件的合格被告。 法院可以综合分解证据，考虑发生的事实、行政主体的职权责任和业务分工等，认定或推定合格的被告。

四、强行拆除案件起诉期限的适用规则

起诉期限制度的设立主要来自法律稳定性理论和行政管理效率化的追求，逾期起诉的权利最终不受法律保护。 相对的人往往没有收集到足够的证据，因此很难认识或确信强行拆除行为的主体，有可能无法及时迈出诉讼的阈值维权。 实务上，确实存在着以是否知道强制行为的发生时期为起诉期限进行计算，通过裁定驳回起诉的司法审判，起诉超过了1年(诉讼解释实施前为2年)。 起诉期限正是行政机关违法解体，逃避司法审查的避难所。 笔者认为，测定知道强拆复印件的最重要标准应该是知道或不知道强拆行为的主体。 否则，起诉期限计算的起点不明确。 如果降低知道强制文件的认定标准，起诉期限的计算开始点就会错误明确，最终行政机关会承担起诉期限不明的结果，不恰当的转嫁将由对方承担。 在实务上，诉讼期间的适用可以遵循以下规则。

首先，没有直接证据证明对方知道强拆除行为的主体，必须认定或推定为不知道强拆除主体，认定为不知道强拆除行为的复印件。 法院推定强行拆除行为的资格主体的例子可以作为类似事件的审理参考，但由于不是指导性的例子，因此没有必要以指导对方推定的行政主体为被告提起诉讼的适用效果。 起诉期限计算开始点的不明确，必须由强制拆除行为的行政机关通过告知等方法明确。 房屋灭失系涉及不动产诉讼，因此可以在相对最长的强拆行为发生之日起20年内主张权利。

其次，对方知道或者应该知道的强制解体行为的主体，例如行政机关以自认或者调查结论、投稿回答等形式知道强制解体主体的情况下，该主体在不履行示教义务的情况下告知起诉期限的情况下，知道强制解体行为主体(文案)

最后，行政主体可以以书面形式或其他方式制作强制拆除行为的副本，履行示教义务告知起诉期限，计算告知行为发生之日起6个月的起诉期限。 被告行政机关认为强行拆除超过起诉期限的，对方必须提供超过起诉期限的证据加以说明。

综上，在全面推进依法治国、建设法治政府的背景下，行政机关不要强制拆除知道是违法的，为此也要通知拆除行为的复印件和起诉期限。 知道行政机关违法而强行拆除，不履行告知义务的，行政机关应当承担案件起诉期限不明确的法律后果。 在司法审查中，法院必须正确掌握强拆案件起诉期限的起点，恶意回避起诉期限不得成为行政机关实施违法行为或逃避法律责任的回避途径。

(作者单位:江苏省淮安市中级人民法院)

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