普法:领导干部要具备法治思维

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中央党校(国家行政学院)政法部教授博士生导师刘锐

研究领导干部的法治思维近十年，著作《领导干部法治思维十说(第三版)》获得了中央集团部的“全国干部培训好教材”，被列入中央和国家机关的“强素质作表率”阅读活动推荐书目，目前第四版又与广大网友见面 讲授数百次“领导干部的法治思维”，成功入选中央集团部的“全国干部教育训练好课程”，这个问题的热度至今未减。 著作和演讲题目继续受到关注，表明提高领导干部的法治思维能力不仅意义重大，而且使命艰巨。 提高领导干部的法治思维能力需要处理两个方面的问题。 一个是领导干部为什么有法治思维，另一个是领导干部应该有什么样的法治思维。

领导干部为什么有法治思维？ 我认为主要的原因有三个。

第一，这是法治的时代，法治的时代需要法治思考。 这是法治被普遍认可的时代，法治被认为是当今时代的最好或最坏的管理方法。 这是一个重视法治建设的时代，法治作为治国理政的基本方法已经明确，全面依法继续深入推进治国。 什么样的时代需要什么样的想法，从人治走向法治，必然要求想法的根本转换。

第二，领导干部是依法治国的“重要少数”，但其法治能力与全面依法治国的要求有不少差距。 商鞅说“法的不完备，是从上面犯的”。 习大总书记说，领导干部依法是中国的“重要少数”，事实表明领导干部有可能对法治建设起到重要的推动作用和致命的破坏作用。 领导干部之所以是“关键少数”，不仅是因为我国推行了以自上而下为中心的法治模式，而且领导干部的法治能力一点也不高。 安邦保险企业前会长吴小晖在审判中说“我不擅长法律”。 许多刑法学家在《鸿茅药酒事件》中指出，“警察以损害商誉的罪名逮捕谭某某，违反了罪刑法的规定。 被拘留100天以上，几乎违反了比例”。 ……法治的实践，特别是不断发生的典型，表明有点领导干部比较普遍有法治工具主义的倾向，忽视了法治的价值功能。 另外，普遍缺乏研究判断，特别是制定良法善规的能力。 普遍缺乏公平正义、比例几乎、正当程序、信任保护等法律的掌握。 德国法学家鲁道夫冯耶林说，罗马帝国征服过三次世界，第一次是武力，第二次是宗教，第三次是法律，唯一的法律征服世界是最持久的征服。 我想说的是，在罗马征服了三次世界中，中国人最不知道的正是最持久的法律征服，领导干部对制度力量的深入认可还不够。

第三，法治思维是领导干部的核心素养，培养领导干部的法治思维能力不仅是必要的，而且是可行的。 有什么样的思考就有什么样的行动习惯。 奥地利哲学家维特根斯坦说，一旦确立新的想法，旧的问题就会消失。 对领导干部来说，实现从人治思维向法治思维的转变，是迈出法治大门的第一步，也是最有效的一步。 如果确立法治思想，即使问题不消失，也会变成“柳暗花明”。

领导干部要具备什么法治思维？ 第一，我认为是规则思考、合法性思考、程序性思考、权利性思考、契约性思考、权利性思考6个方面。

规则思维的重要意义是先制定规则后工作，先制定规则后工作。 先制定规则后工作的要求，先说，在丑话面前，要求改变“摸石头过河”的快速发展模式，先立法后改革，重大改革是有法律依据的。 法律是治国的重器，是治国理政的最重要规则，权力必须认识到笼子必须依赖最高立法机关制定的法律而不是通常意义上的制度。 我国制度中存在的法律太少，规范文件太多的结构性问题亟待改变。 良法是善治的前提，良法的基本品格必须认识到公开、确定、稳定、公平、没有内在矛盾、可以遵循、不追溯地过去。 越强调严格的执法、公正的司法和全民的法，就越要提高立法质量。 良法标准中，我国立法还存在比较突出的不确定具体、不和谐统一、权利义务责任配置不当、合规性不高等问题，法律门槛过低是不好的，但法律标准也越高越不好。 明代政治家张居正说:“天下的事立法不难，但法难。” 其实，遵守和执行法律确实不容易，但制定好方法也不容易。

合法思维要求符合法律副本的具体规定，没有规定或者不清楚规定的，必须符合立法目的、法律的大体。 要知道，在全球化的时代，合法不仅仅是符合一国的国内法。 要知道，从多种多样的生活事实中凝结法律事实，对接到适用的法律规范中的法律适用工作过程不是“查词典”这样的简单过程。 如果没有规定或者规定不明，你必须知道必须善于把握立法目的和适用法律的大体。 比如，执法司法比例大致，信任保护大致，没有疑惑。

程序性思考不仅要使领导干部以“可见方法”的程序实现正义，而且要重视正当的程序建设。 正当程序的基本要求是中立、理性、排他、可操作、平等应对、自治、及时结束、公开等。

权利主义思考要求领导干部认真对待权利，包括国家和下属的权利，以人民为中心以人民的权利为中心，维护和保障人民的权利，实现为最好的人民服务。 因为权利体现了人民的核心利益。 权利思维还要求以权利义务为线索认知、规范和调整社会关系，只有这样才能平衡好处，停止正确的计划和争执。

合同思维要求相信合同，尊重合同，遵守合同，活用合同。 要相信市场主体是自己利益的最佳评价者，相信市场的力量。 要尊重别人合法比较有效的合同，遵守自己是一方当事人的合同，“新任者不能无视旧账”。 要使用好的合同工具，充分利用合同的做法。

权利思维的要求一定要负责，权利责任相当。 必须认识到责任保障权利、约束权力的功能，同时认识到责任限制自由的效果。 法律责任不够是不好的，但法律责任也并不是越严格越好。 要树立个人责任、过失责任等现代责任观念，反对结果责任和责任的泛化。 必须正确配置责任、正确的问责。

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