普法:行政协议诉讼为行政诉讼打开一扇窗

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王敬波

在行政诉讼法接受行政协议诉讼的范围内，各界关于行政协议诉讼的讨论高涨，关于行政协议的司法解释也备受关注。 通过行政协议诉讼的探索，从案件范围到审理规则，新的行政诉讼制度向我们走来。

一是行政协议诉讼受理范围内的协议类型增加，行政纠纷取代行政行为，成为行政诉讼受理案件的标准。 行政诉讼法采取了列举的方法，但意义无穷的“待”字是立法者保留余地的智慧选择，也是行政管理现实的客观需要。 在实践中，无论是法院受理的行政协议诉讼还是行政管理的现实，都远远超过了行政诉讼法列举的征收补偿、专利经营协议。 行政协议诉讼的对象范围必须随着行政管理模式的变更而迅速发展，也不能自我限制。 单方面的高权力管理模式越来越不适应社会管理的需要，作为灵活而共识的管理方法，行政协议将在越来越多的行政管理行业得到更广泛的应用，这意味着合同这一形式将适用于更多的行政管理。 行政诉讼的对象范围不能避免或忽视行政管理的迅速发展，作为评价是否将“行政行为”纳入行政诉讼的标准，显然不符合这一趋势，更灵活的“行政争论”具有更强的包容性。

二是法院审理行政协议既要审查合法性也要审查合同性。 行政诉讼法规规定了“行政机关认为不依法履行，不按约定履行，违法解除协议”等几种类型，现实协议当事人的诉讼请求已经超出上述范围，要求赔偿合同过失时，合同无效 如果法院不纳入行政协议诉讼，就不容易全面应对当事人的需要，也不符合实质处理行政纠纷的诉讼目标。

以前传达的行政诉讼重于合法性审查，有些行业触及合理性。 行政法官习惯从行政行为的主体、职权、程序等方面审查行政行为的合法性，据此进行确认行为的违法性、取消、变更等的审判。 由于行政协议诉讼的审理对象是双方或许多人达成的合同，因此很明显以前传达的合法性审查无法应对行政协议的许多复杂结构。 行政法官必须走出合法性审查的固定思考，既要审查签订、变更、解除等行为的合法性，又要审理协议效力、协议人履约情况等合同性问题。

三、行政协议的审理规则不限于公法，必须在寻找公法和私法之间、法理和法律制度之间的公约数的基础上，改造适用行政法律规范和民事法律规范。 行政协议诉讼与民事诉讼不同的是，作为行政审判，应以行政法律规范为主。 行政协议诉讼也与以前传达的行政诉讼不同，必须参考必要和改造的民事法律规范。 行政协议诉讼不能忽视私法的存在，依然局限于行政法律规范，不选择民事法律规范而适用，不能用私法规则简化和涵盖公法规则。 在法律上公法规则和私法规则并不完全兼容，两者在行政协议案件中可以实现最大限度的变通。 例如，民法中的诚实信用与行政法中的政府信任保护几乎有密切的关系。 行政协议案件的审理中，不做其他的个别选择问题。 民法总则、合同法等私法中关于合同效力的规定，特别是合同无效的条款必须根据行政协议及其公共利益的需要进行改造，才能评价行政协议的效力。 长期以来，行政协议迅速发展了一套在公私法之间游走的法律规则，成为公私法交流的试验田。

四、行政协议案件的原告不限于合同当事人，与合同有利害关系的当事人的范围界限很模糊。 行政协议诉讼的原告既包括与行政机关签订合同的公民、法人、其他组织，也包括要求基于公平竞争权与行政机关签订合同的其他利益相关者。 公平竞争权人的原告资格可以包括在现有的行政诉讼法框架内。 虽然不是合同当事人，但根据承包权或租赁权形成的用益物权人也有可能成为行政协议诉讼的原告。 行政协议事件中“利益相关者”的界限设在哪里，本质上取决于行政协议和民事协议在哪里划定。 从有利于行政协议诉讼的立场考虑，对行政协议诉讼的原告资格可以采取比较谨慎的态度，不应该在初期广泛放置，但可以适度缓和的“有其他利害关系”的第三者的范围可以让更多的人参加行政协议纠纷的解决，各

仅限于现行行政诉讼法的限制，作为合同方当事人的行政机关没有成为行政协议诉讼原告的可能性。 作为替代方案，行政机关通过行使一方的解除权、合同监督权等行为，将行政协议的争论转变为行政行为的纷争，通过行政强制执行等方法寻求法院的支持。 这个转变机制可以在一定程度上处理作为合同当事人之一的公民、法人和其他组织的违约，行政机关不能提出行政诉讼的难题，但只有权益的计划，根据同样的行政协议，一方当事人可以直接提起行政诉讼

行政协议诉讼需要重新设计的制度还包括但不限于举证责任的分配、审判方法的选择、诉讼程序、法院管辖、行政复议等行政纠纷处理方法以及与仲裁等民事纠纷处理方法的联系等新问题。

(作者是中国政法大学法治政府研究院院长)

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