普法:完整野生动物保护法治源头防控传染病传递

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周珂侯佳儒

现在的野生动物保护法必须回答如何解决人与野生动物的关系的重大问题。

2003年的sars疫情，现在的新冠引起的肺炎疫情，是指现在野生动物的食用和不当采用。 因此，有必要修改现行的野生动物保护法，克服野生动物保护法在实施层面面临的课题，从源头预防管理传染病的传达。

由于这次疫情暴露的问题，现在的野生动物保护法律制度依然有很多评级、完整的空间。

首先是立法目的的问题。 我国现行野生动物保护立法的目的首先是保护野生动物作为自然资源或财产。 这样的立法目的其价值有限，公众也很难从自己的利益出发在意或参加。 这次疫情防控充分表明，保护野生动物就是保护人类自己。 另一方面，对野生动物最有效的保护是减少其经营利用。 另一方面，只有减少野生动物的经营利用，才能比较有效地减少野生动物疫病的传播机会，保障公共卫生、环境安全、生物安全。 这才是保护野生动物的最重要目的，必须体现在立法中，在制度上得到充分保障。

其次是规范体系方面的一套。 野生动物和瘟疫的密切相关性是公认的。 从欧美各国的法律规范体系来看，基本上是动物保护(或动物福利)法和动物防疫法的结合，立法合作比较紧密，法律实施也比较严密。 但是，我国在吃野生动物以前就传入了，因此需要将野生动物作为稀有资源，用专业的立法保护。 因此，我国在这方面立法的第一表现是野生动物保护法、动物防疫法、畜牧法的3in1。 另一方面，野生动物的防疫远远比畜牧业的防疫复杂，例如sars病毒和这次的新型冠状病毒都由高水平的研究机构检测和鉴定，我国动物的防疫基本上由兽医部门按照畜牧业的标准和规范进行，防止野生动物的高度利用 另一方面，我国新的环境保护法在野生动物保护法中没有充分体现环境资源保护的基础法律这一属性，几乎没有执行环境健康、保护优先等立法目的，我国加入的《生物多样化保护条约》中的风险预防也几乎与国内立法相连 另外，具有野生动物保护功能的各立法之间也缺乏协调和合作。

第三，现行野生动物保护法在制度上存在缺陷。 无论是立法还是执法，重点都放在保护野生动物资源上，但非法养殖和费用等环节的问题，以及对环境健康、公共安全、生物安全的影响问题没有得到充分重视，有很多漏洞。 例如，实验动物和流浪动物缺乏必要的监督管理，特别是这些动物的疫情预防控制问题长期处于法律边缘。

基本上，现在的野生动物保护法需要回答如何解决人与野生动物的关系的重大问题。 验证这种关系是否正确最基本，最清楚的标准之一是看法律是否拉开了人与野生动物的距离。 人类历史上的重大疫情与动物特别是野生动物密切相关，从黑死病、血吸虫病、艾滋病到sars和ncp，决不例外。 人类总结的预防这种瘟疫的方法是通过消灭有害的野生动物来隔绝距离(老鼠和订书机等)或隔离不可能或不应该消灭的野生动物。 现在世界上发达国家利用或食用野生动物是有限的，就是遵守这个法则。 但是，我国曾经鼓励野生动物的饲养和开发利用，特别是经营销售和食用，结果盲目地拉近了人和野生动物之间的距离，增加了疫情传播的机会。 编纂野生动物保护法后，这种状况有制约，但没有根本改变。 只有法律朝着拉开人与野生动物距离的方向努力，具体制度的设计才能不偏不倚。

从执法水平来看，现在的野生动物保护相关法律法规也没有贯彻实践，其背后有很多复杂的原因。 简单来说，可以总结如下。

一个是历史问题。 由于我国自古以来就流传着吃野生动物的做法，野生动物的保护在立法初期是繁殖驯化、鼓励开发利用成为“尾大不可”的产业，严格限制野生动物的利用包括限制食用在内有很大的阻力。

第二个是体制问题。 我国野生动物保护和管理部门多，功能分散，在有关环境健康和公共安全的最重要问题上缺乏合作，这也导致执法效率低。

三是观念问题。 在现代社会，世界上很多国家都处于不吃野生动物的常态。 但是，我国长期以来形成了“野生动物是大补”的错误以前流传下来的观念和“东西薄且贵”的畸形费用心理。

这次疫情发生后，野生动物的问题受到关注，对吃野生动物等问题有很大的反响，必须抓住机会彻底处理这个问题。

立法层面:一是在立法指导思想中把野生动物的保护提高到公共安全和环境健康的高度，制度设计重视尽量拉近成年人和野生动物的距离。 野生动物保护与环境健康、公共安全、生物安全的关系在科学上还存在一定的不明确性，因此在立法上有争议。 考虑到野生动物保护属于环境资源法的调整范围，必须适用该行业法的理念和大体:第一，《生物多样化公约》规定的风险预防大体上必须与国内立法一样履行和实施。 这大致上说，必须信任有无关于野生动物的科学不明确性风险，制定相应的规范。 第二，新环境保护法规定的保护优先大体上在经济好处和环境好处发生冲突的情况下，要求把环境保护特别是与环境健康有关的公共安全的好处放在第一位。

二是在制度完整性方面，必须比较修改野生动物保护法和相关的法律法规。 要加强立法协调，以野生动物保护法为核心法，调整动物防疫法、畜牧法、食品安全法等立法的制度联系与合作，积极研究和推进动物福利法。 特别是，地方立法可以先于国家立法进行，也可以制定比国家立法更严格的地方标准和做法。

三是严重堵塞漏洞。 通过案例研究和大众通报等途径，理解、掌握野生动物疫病预防控制的制度漏洞，及时弥补。 重视野生动物疫病研究实验机构的危险防范控制，加强安全管理，制定最严格的规章制度。

在野生动物保护法的实施层面上，一是严格限制野生动物的繁殖饲养、经营利用，考虑与减贫事业合作。

二是逐步淘汰吃野生动物的恶习。 首先，实行最严格的支出管理，餐饮业对食用野生动物实行专利经营，所有食材都需要接受严格的检疫，收取检疫费，支付特别的费用。 其次，借鉴控烟法的经验，建设不利的费用环境，加快退出费用行业，进一步弱化这个产业。

三是加强野生动物的检疫。 建立由农业、林草、生态环境保护、卫生监督及相关检疫机构、科研机构等组成的野生动物疫病检查监督管理协作机构。

四是加强新闻公开和公众参与。 有关部门必须立即发表野生动物疫病的消息，通知公众，进行有关的推进教育。 鼓励公众参加，监督有关执法，通报指控违法行为。 检察机关和环境保护团体可以对违法行为提起公益诉讼。

(作者分别是浙江工商大学法学院教授。 中国政法大学教授、应急管理法和政策研究基地研究员)

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