政法:出台殡葬法更好保障善终

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□法制网络记者孙安清

最近，“青岛高山风景区大量违规，建设部分坟墓村庄，非法买卖墓地”的报道引起了舆论的关注。

据报道，青岛高山风景区位于山东省青岛市，是国务院最初审查发布的国家要点风景区之一，也是国家5a级旅游胜地。 高山美丽的风景和对象是散布在山区和林地的600多万座坟墓，坟墓的建设时间从1997年开始到每年都在扩展。

《法制日报》记者百度输入“高山风景区有6万座坟墓”，显示了12300多个词条。 “留下问题还是管理短板？ ”“政府必须适当吸引大众解决墓葬问题”等各种投稿和评论铺天盖地，网友和媒体评论家分别发表意见，就以前传达的葬礼管理体制征求意见和建议。

记者整理了现行的《葬礼管理条例》的管理能力太弱，更具操作性的新修订条例什么时候发表等成为读者讨论的焦点。

值得注意的是，我国现行的《葬礼管理条例》(以下简称《条例》)于1997年7月发表，2012年进行了部分修改。 去年9月7日，民政部官网发表了《葬礼管理条例(修正案意见听取稿)》(以下简称“意见听取稿”)，向社会公开征求意见，实施了21年的“条例”，开始了大修。

1月18日，中国葬礼协会在北京召开了《条例》评阅委托会。

旧条例过于笼统，执法活动陷入被动。

“这6万多座坟墓分布在整个高山区，不仅仅是高山风景区。 高山区的许多村庄已经有600多年的历史，许多坟墓是居民祖祖辈辈留下的，是在1997年《葬礼管理条例》发表之前修建的。 ”青岛市高山区民政局副局长韩德洲在接受记者采访时说。

韩德洲所说的《条例》，于2012年进行了简单的撰改，第20条规定:“土葬应该火葬的遗体，或者在墓地和农村公益性墓地以外的地方埋葬遗体，建造坟墓时，民政部门限期修改。 如果拒绝修改，可以强制执行”中的“如果拒绝修改，可以强制执行”删除。

民政部去年也在相关发文中坦率地叙述了《条例》的弊端。

民政部表示，随着经济社会和葬礼事业高速发展的变化，特别是进入新时代后，葬礼管理事业遇到了一些新情况和新问题，到满足人民群众对美好生活的需求有很大差距，第一是葬礼服务供给不足，供求矛盾 葬礼商品和服务价格虚高，墓地墓地位置高，占地面积多，墓石大，引起大众不满。 在发生违反土葬、散葬乱葬现象的情况下，葬礼改革的成果有必要尽快巩固。 葬礼管理和执法机构不健全，影响葬礼管理的正常秩序等。

山东科学技术大学语法学院副教授、法学博士吴志认为，在现在的葬礼法规中，2012年《葬礼管理条例》的效力最高，但只有国务院颁发的行政法规，我国没有提供法律保障的葬礼法。 与法律相比，《条例》排名低，效力低，提供的保护也与预期相差甚远。 在现在公众关心的生、老、病、残等问题上，国家已经颁布了相应的法律法规，但只在“死”方面没有完全具体的制度。

吴志说，《条例》的文案过于简单抽象，条文没有规定具体的规定。 例如《条例》第18条规定:“擅自建设葬礼设施的，由民政部门和建设、土地行政管理部门取缔。 ”。 但是，该如何取缔，《条例》没有规定。 《条例》的规定过于笼统，难以适用于实践，执法程序被动。

吴志认为，2012年修订的《葬礼管理条例》删除了“拒绝修改，可以强制执行”的条文。 这意味着，对于土葬和乱造坟墓的行为，民政部门只能要求法院处理，对民政部门的执行能力有很大的影响。

“监督管理机构的设定不完全。 》吴志说，《条例》赋予民政部门关于葬礼管理和执行的权利，民政部门下放给葬礼管理处，葬礼管理处是管理者，是经营者，实际上是“一组班子，两个品牌”，监督管理严重缺失。

难产原因很多公众认识差距扩大

进入21世纪，全面修改《条例》的呼声高涨。 从2006年到2009年，在民政部门的积极推进下，《条例》的修改被国务院列为立法计划。 但是，到了2010年，条例的修订从一项立法计划退居两位。 到了2011年，后退到了3档。

“我国人口太多，加上社会人文背景的不同，发达国家的方法很少参考。 火葬后土葬，土地也被占有，火葬本身被污染。 土葬、火葬各有利弊。 很多人建议建立公益墓地，到底是多大程度的公益？ 如果政府把所有的钱都埋了，当地的财政能承受吗？ 如果政府部分嵌入的话，部分是多少？ ”。 中国社会科学院社会政策研究中心的唐钧研究员在接受记者采访时说。

唐6月认为，《条例》修改的难产有很多复杂的历史和现实因素。 根本原因是政府和社会各界对葬礼改革的目标、路径、理念等的认识依然有不少差异，这些差异近年来不仅没有缩小，相反也有扩大的迹象。

“现在的葬礼政策是消极的政策，是为解决尸体而展开的，没有积极的意义设定。 只是追求火葬率，反而在人文关怀上有遗漏。 只有工具理性，但缺乏价值理性。 ”关于理念问题，吴志认为，对大众来说，以前传递的祭祀活动不仅是有形的仪式，而且构成了村落文化中村民精神生活不可或缺的一部分。 进入新时代，面对人口的增加、耕地的减少，人们对葬礼习俗隐约有期待国家根据法律法规进行调整，但在国家法律法规真正介入时，根据以前传来的习俗维持的村庄和亲情的

“葬礼服务设施用地的规划和录用问题也困扰着各地的民政部门”吴志表示，根据《条例》的规定，在执行火葬的地区，各级地方政府必须将殡仪馆、火葬场、遗骨堂等葬礼设施计划纳入城乡建设计划和基本建设计划 在执行土葬的地区，县级人民政府和设区的市、自治州人民政府必须把墓地建设纳入城乡建设计划。 这是大体的性规定，最终如何编入，操作困难。

许多政府官员和民众认为殡仪馆和墓地会影响居民的心情，景观和房地产开发不希望将葬礼设施规划在城市地区。

另外，墓地采用年限的问题也很敏感。 《条例》要求严格限制墓地墓地的占地面积和录用年限，但录用期满后应如何解决没有相关规定。 近三年来，墓地采用了20年后要求续费的问题，引起了公众的关注。 另外，在一部分大城市，多个墓地接近饱和状态，关于今后如何维持运营，也没有相关规定。

葬礼改革要去哪里公共服务值得期待

“从人的生命全过程来看，善始善终是一次圆满的旅行。 中国社会在善始方面进入先进门一栏，但在善终方面还落后。 葬礼改革要放在安宁服务、死亡质量、提高人的幸福感等高度考虑。 应该站在高起点上，站在发达社会的阶梯上，即从提高人的幸福感、改善死亡质量、增进人文关怀的角度来讨论葬礼改革和葬礼条例的修改。 ”北京市社会科学院研究员、博士后导师博物馆说。

吴志认为“他山石能攻玉，公益性应该是个大方向”。

他说，在日本墓地、遗骨安置所、火葬场需要政府批准，但政府没有参与具体的经营。 需要进行埋葬、火葬或者改葬的公民，必须遵守卫生环境劳动省的规定，向地方当局申请，得到批准后实施。 日本葬礼工作人员的执行资格制度、葬礼服务基金制度、生前葬礼预约服务合同制度比较完善，制定了葬礼服务设施的标准、违反葬礼法规的处罚措施等。

在美国，葬礼服务和管理法规不仅涉及葬礼工作人员、葬礼服务经营主体、葬礼设施建设、葬礼设备标准、葬礼服务经营管理规则、葬礼服务对象、违法行为处罚措施和救济途径等广泛的复印件，而且涉及各方面 美国有27000多个殡仪馆，平均每万人中有一个殡仪馆，这些殡仪馆位于交通方便、人口集中的城市地区。

在我国，山东省沂水县实施“葬礼全免费”政策，只有基本葬礼服务费和墓葬费两项，县财政每年可为人民减额近2亿元。 青岛市高山区实施两项创新，一是将“入土为安”提高到“入宫为安”，区财政投资近2亿元，将在山上废弃的采石坑建设成豪华的地宫模式怀念堂，可为居民提供5万多安置格。 二是完全的社区“红白理事会”，社区居民去世后，理事会成员自行开门，为葬礼免费提供各种物品和服务，给葬礼车辆补助金，不再征收葬礼费用。

幸运的是，去年9月7日，民政部发表了《征求意见稿》。 这是1997年发表的《条例》第一次迎来大修。

《征求意见稿》根据2012年的小修，从第6章第24条扩展到第8章第57条。 建立基本葬礼公共服务制度是这次修改的一大亮点，为国家建立基本葬礼公共服务制度，涵盖遗体运输、临时保存、火葬、遗骨保管、生态埋葬等基本服务项目，实行政府价格管理，城乡 加强政府在计划建设、土地供给、经费保障、基本葬礼公共服务提供等方面的责任。 确定殡仪馆、墓地、骨灰堂等葬礼设施的计划、审查、建设等。 例如，规定埋葬骨灰的独立坟墓占地面积不得超过0.5平方米，埋葬遗体的坟墓占地面积不得超过4平方米。

“我希望这次大修能早日发表葬礼法。 ”吴志说。

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