热读:规范性文件合法审核机制全面推行

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□加强红头文件的合法性审查，为推进全面依法治国提供法治保障

□为了促进行政机关严格规范公正文明执法，从源头上防止违法文件的发行

□加强合法性审查全面提高前置事后审查“红色头文件”的法治化水平

□到今年年底行政规范性文件的合法性审查机制将根据要求实现全面展望

□本报记者张维

行政权力无处不在，总是影响着我们每个人的生活。 让行政权力在阳光下运行，严格监督行政权力也是永久的社会命题。

去年以来，从源头规范行政权力行使的重大措施从上到下在全国落地，根据消除了违法行政的可能性。 这就是全面推进行政规范性文件的合法性审查机制。

行政规范性文件是行政管理活动的重要依据，平民俗称“红头文件”。 过去，也有说法认为“红头文件”的“任性”很恶毒，“黑头”(指法律法规)无法管理“红头”。

年，为了加强行政规范性文件的制定和监督管理工作，全面提高行政规范性文件的法治化水平，滥发“红头文件”，与发表奇怪规定的权力乱象进行比较，发表了两个重要文件。 首先于年5月国务院办公厅发出《关于制定行政规范性文件和加强监督管理工作的通知》(以下简称《通知》)，然后通过中央全面深化改革委员会的审议，12月4日国务院全面推进《行政规范性文件的合法性审查机制》 两者共同构成了确保行政规范性文件合法有效性的基础制度。

年，这项事业继续深入进行。 推进《指导意见》的执行明确了中央为了依法治国加快法治政府建设的重要事业任务。

“我们必须决定推进正规化文件法治化的方向，严格依法行政，防止文件乱发，确保文件的合法性是有效的。 另一方面要减少规范化文件的数量，另一方面要严格制定和监督管理，确保规范文件合法有效，从源头防止违法文件的发行，促进行政机关严格规范公正文明执法。 》司法部副部长刘振宇告诉《法制日报》记者。

把发文权力关在制度笼子

在日常行政管理中，“红头文件”的制定主体很多，数量庞大，复印件涵盖行政管理的各个行业，与公民、法人和其他组织的权利义务相关，具有普遍约束力，可以在一定期间内反复适用，这是

总的来看，近年来各地区、各部门在加强行政规范性文件的制定和监督管理方面取得了一定的效果，但我们也要冷静地看待。 乱发文、乱发文、发发“奇怪文件”等乱象还在一定程度上存在，已成为当今法治政府建设的明显短板。

也有超越公权力界限，参与公司、社会自律、公民自我管理的几个事项。 例如，发表了关于“三农”问题的实施意见，有“开展省级要点领导公司的监测和认定业务”的地方，这一规定没有上位法的依据，增加了相对人的义务。

此外，文件副本可能违反法律、避免政策。 擅自增加批准环节或申请条件，有些文件事先备案一些事项，设定变更行政许可实施，有些擅自扩大管理对方承担法定义务的一些事项的范围，增加公司和公民的负担。 例如，也有发行用于“复活”国家取消的职业资格认定的文件的地方，委托工作人员进行费用高昂的训练。 例如，某省在师范生的免费教育考试方法中，单独对男子设置免费教育条款，制定部门在制定政策文件时，只考虑处理小学和幼儿园教师男女比例严重失衡的问题，这一规定侵犯了男女平等教育权利的问题

另外，“红头文件”中还规定“禁止再婚再婚制造酒席”。 正如评论指出的那样，行政权力一方面渗透到应该诱惑自净的民风行业，另一方面面临着侵犯公民基本权利的危险。 另一方面，现实的执行也成为问题，如果一切都严格的话，就需要挨家挨户检查巨大的人力价格。 如果只是提取，就免不了有选择性执法的嫌疑。

有点“红头文件”手太长，折射出文件决策者的权力任性。 只是把决定者的发文权力关在制度的笼子里，“红色头文件”并不任性。

审查前置事后审查的效果

为了防止“红色头文件”的任性损害不特定行政相对人的合法权益，有两条路径。 一是合法性审查的前置。 二是事后审查。

在事后审查中，除了“四级政府、三级备案”的规范性文件备案审查机制外，行政复议、行政诉讼发挥了重要意义。 1999年制定的行政复议法，在向公民、法人或其他组织提出具体行政行为行政复议时，可以要求对作为该具体行政行为依据的相关规范性文件的合法性进行附带审查，自1999年以来每年取消大量违法规范性文件

另外，从年5月1日开始实施的行政诉讼法，赋予公民、法人或其他组织审查规范文件的请求权，赋予法院审查规范文件是否合法的评价权。 行政诉讼法第五十三条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为提起诉讼时，认为行政行为依据的规范文件(不含规则)不合法，可以一起要求审查该文件。

年10月末，最高人民法院首次宣布行政诉讼审查规范性文件的典型例子和数据。 据最高人民法院行政法庭所长黄永维介绍，年1月至今年10月全国一审行政案件收集件数为651544件，其中规范性文件附有审查3880件。

“这个数据比较常见的是现在的规范性文件的任性状况，规范性文件的审查证明了司法监督是一个重要关心的行业。 下一步，法院行政审判事业将通过加强规范文件的司法监督，促进规范文件质量的提高。 ”。 黄永维说。

据中国政法大学曹鎏准教授介绍，长期以来，实践中规范文件本身质量不高等问题日益突出，也有违反行政许可法、行政处罚法的嫌疑，成为制约现在法治政府建设的“最后一公里”的闭塞，“对症疗法”、攻防难迅速

在加强事后审查的同时，为了使合法性审查有效的先行努力也在进行。 全面提高行政规范性文件的法治化水平，直接关系到广大人民群众的切身利益，事关政府形象，事关法治政府的建设效果。

年11月党的十八届三中全会发表的《中央关于全面深化改革的几个重大问题的决定》确定提出了完全规范性文件合法性审查机制的改革任务。 年中国共产党中央、国务院颁发的《法治政府建设实施纲要( -年)》，就完善规范文件的制定程序，加强规范文件的监督管理提出了就业要求和具体任务。

年至今，这项事业正在迅速推进。 除了此前提到的《通知》和《指导意见》，司法部还于今年7月25日至26日在山东济宁召开了全面推进行政规范性文件合法性审查机构的事业推进会。 这是司法部重新组建以来首次就行政规范性文件的制定和管理召开的全国会议。

“2002年，合肥召开了全国性就业会议。 那是一次象征性的会议，对建设规范的文件备案审查机制提出了全面的要求。 合肥会议后，各地规范文件监督管理工作从各个方面启动。 这次会议是继合肥会议之后又一次具有重要意义的会议，标志着正规化文件的法治化事业开辟了新的征程。 ”。 司法部行政执法协调监督局局长赵振华说。

随着行政规范性文件合法性审查机制的全面推进，从中央部委到各地方政府都积极行动，取得了良好的效果。

国家税务总局建立了以政策法规部门为主的行政规范性文件的合法性审查机制，将税务机关制定的行政规范性文件及其他机关与税务机关相关制定的行政规范性文件全部纳入合法性审查范围，包括《税收规范性文件制定管理办法》的七项具体

山东省多次审查，专家“座诊”，召开专家论证会，书面征求意见等方法，充分听取政府法律顾问、公职律师及相关专家对行政规范性文件的法律意见。 另外，山东省司法厅配备了7名专职评委和1名律师，形成了“7+1”的考核模式。

陕西省司法厅严格管理文件质量，设置示范评价指标体系。 要求在程序上严格履行起草调查、征求意见、合法性审查、集体审议等程序。 形式上，要求提交审查资料时，需要文件制作的必要性、根据制作、处理的问题、征求意见、包括采用情况的证明书。

安徽省多次制度先行，聚焦于完全的合法性审查机制。 建立合法性审查的早期干预机制，要求合法性审查门前进，涉及面广，社会关心高，直接影响公民、法人或其他组织的重要规范性文件等，早期干预。 为了防止决策失误，安徽省对投资额大、决策风险高、法律关系多、繁杂的涉法事务进行司法行政机关、政府法律顾问的全程跟踪、全行业参与、全环节关闭。

根除非法因素引起的防线

审查决不停留在纸面上，实际起作用。 例如，今年5月发布的“红色头文件”将在合法性审查中发现问题，认真处理和处理。

山东省邹城市政府事务所5月末发布了《邹城市职员长时间护理保险实施细则(试行)》，目的是提高失能职员的生活质量，减轻家庭负担。 对失能员工来说，这当然是很好的福利，非常欢迎。

但是，这项规定在发表前经历过波折。 审查有一条规定:定点长保护机构提供居家护理服务，服务路径距离通常在5公里以下。 超过5公里的，可以经过护理机构与投保人协商一致，对超过服务路线的行驶距离适当加上服务费。

在审查即将发表的文件的过程中，邹城市法律界人士局执法监督科的员工发现了“这个规定看起来合理，但没有法律依据，投保人的义务相对增加”的问题。 最终，这个条款将被删除。

清华大学廉政和管理研究中心研究助理丹杨指出，权力的行使必须服从一定的法治规范约束。 正规化文件的正当性审查，必须通过设置层层防线，杜绝权力根据上的不正当因素。 全面推进行政规范性文件合法性审查机制，有利于从源头防止违法文件的发行，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于保障人民群众的合法权益，推进依法行政，建设法治政府

对于下一步的事业开展，刘振宇对党中央、国务院规范性文件法治化的要求，年是全面推进行政规范性文件合法性审查机制的制度执行年，到年底，全国各地各部门都根据《指导意见》的要求， 这是刚性的要求，不是有选择地完成任务。 各地区、各部门要贯彻落实《指导意见》，牢牢把握制度整体，健全工作机制。 要通过合法性审查审查事业，推进全面依法治国，推进法治政府建设，深化“放管服”改革，优化经营者环境，为促进当地经济社会快速发展提供法治保障。

刘振宇强调，其次要掌握训练事业，全面提高评委的政治素质和业务能力。 各地区、各部门要有计划地对本地区、本部门的合法性评委及基层领导干部进行专业训练。 特别是基层是文件的违法高发区，在训练事业中必须加强县区、乡镇等基层干部的训练，致力于合法性审查“基层衔接不上”的问题。

我们知道今年下半年开展的法治政府建设综合审计工作，全面推进规范文件的合法性审查机制是重要的审计副本。 另外，对该事业建立通报制度，促进不致力于事业开展的及时修改，对事业切实有效的机构和个体进行表彰和奖励。

北京大学法学院的姜明安教授介绍说，现在湖南省、山东省、江苏省、陕西省西安市等十多个省市制定了行政程序的规定，规定了规范文件的制定。 要从根本上处理“红头文件”的问题，还是必须建议通过立法，制定统一的行政程序法。

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