政法:工伤认定制度必需与时俱进

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●工伤保险的宗旨是分散使用者的雇佣风险，对公司和劳动者实行最大限度的权益保障。 但是，由于认知问题，到目前为止个别地区的人社科部门如果把工伤认定的尺度再严格一点，则将本来可以享受工伤保险待遇的员工排除在工伤保险部门之外

●法律法规和部门规章等规定不充分，顶级设计不确定，基层的人、社会部门和法院之间的不和不断，影响劳动者的切身好处。

●及时修改社会保险法和《工伤保险条例》，处理实践中发生的工伤认定问题，适应工伤保险实践快速发展的需要等，尽快与法律法规完全相关。

□法制网络记者陈磊

“4次认定山西教师加班吃饭时突然死亡的人社会部门不是工伤”，这在社会广泛关注中最终得出了结果。 8月9日，山西省稻山县人社局取消了原来的决定，认定段晓康加班时在外面吃饭时因病死亡为工伤。

但是，《法制日报》记者认为，自《工伤保险条例》实施以来，法院取消了人社部门不认定工伤的决定，要求重新认定，但在人社部门不重新认定工伤实例的情况下发生，法院和人社部门对工伤认知不同的现象更多

接受《法制日报》记者采访的劳动法专家认为，基层社会部门在法院作出生效判决后应该进行尊重和履行，而不是任性抵抗。 从更深层次上看，这是工伤认定行业相关法律法规复印件落后于工伤保险实践的快速发展的体现，相关人员没有就工伤认定标准达成一致。

现有规则太粗糙，在工伤认定上缺乏共识

稷山县“90后”小学教师段晓康寒假期间被学校叫去加班。 学校计划吃午饭时，段晓康突然生病突然死了。

这件事发生后，他的家人连续四次向稻山县人社局申请认定工作事故，但人社局没有认定。

在此期间，二级法院三次取消了稻山县人社局不认定工伤的决定，决定要求稻山县人社局重新认定。 但是稻山县人社局没有反复认定工伤事故。 根据相关规定，段晓康的工伤认定只能通过稻山县人社局认定。

这件事被媒体报道后，受到社会的关注。

今年8月9日，稻山县人社局根据《工伤保险条例》第14条、第15条，参照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件的几个问题的规定》第5条的规定，认定段晓康加班时在外出就餐中因病死亡的情况为工伤。 8月10日，县人社局的相关员工送达了家人。

但是，在媒体关注之前，段晓康的工伤认定申请进入了“死局”。

《法制日报》记者整理发现，自《工伤保险条例》实施以来，发生了这种工伤认定“死局”现象。

2003年4月，国务院发布了《工伤保险条例》，保障职工因事故受到伤害或患有职业病的职工接受医疗急救和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。

2004年1月1日，《工伤保险条例》实施。

同年1月10日，江苏省某企业职工张某代表机构参加了1500米赛跑。 张某多次赶到终点后，瘫痪倒在地上不省人事。 经过医院的两次手术，张某脱离了危险，但一直处于瘫痪状态。 同年3月，家人向当地社会保障局提出了工伤认定申请。 但是，当地社会保障局认为张某不是事故伤害，而是突发疾病，不认定工伤。 家人就这个结论申请行政复议，复议机构取消社保局的决定，要求重新考虑工伤认定。 同年8月，社保局再次做出决定，没有认定工伤。 履行相关法律程序后，同年12月，家人向法院提起了行政诉讼。

2005年3月，一审法院作出行政判决，要求社会保障局重新进行工伤认定。 社保局在规定时间内没有上诉，判决生效。 一个月后，当地社会保障局制作了第三份决定书，没有对张某认定为工伤。

家人提起行政诉讼。 经过一审、二审，2006年2月，法院作出终审判决，取消当地社会保障局制定的第三份工伤认定决定书，要求社会保障局在判决生效后60天内重新开始工伤认定。

但是两个月后，当地社会保障局向家人发送了第四部分工伤认定决定书，张某认定不能认定为工伤，或者不能视为工伤。

《法制日报》记者根据公开新闻整理，近十几年来，发生了基层社会部门不履行法院判决的现象。

中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院副院长沈开举告诉《法制日报》记者，行政诉讼法确定了这一行为的法律结果。

根据行政诉讼法第九十六条的规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调停书的，一审人民法院可以采取的措施包括向监察机关或者该行政机关的上级行政机关提出司法建议。 接受司法建议的机关根据有关规定解决，并将解决情况通知人民法院。 拒绝履行判决、裁定、调停书，社会影响不好的，可以拘留该行政机关直接负责的主管人员和其他直接负责人。 情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任等。

沈开举是行政机关拒绝履行人民法院的生效判决，可以依法适用上述规定解决，特别是根据刑法的规定追究行政机关直接负责的主管人员和其他直接负责人的刑事责任，在一定程度上是行政诉讼法这一“佐

北京义联劳动法援助研究中心主任、北京义贤律师事务所主任黄乐平在接受《法制日报》记者采访时表示，法院作出生效判决后，基层人社部的部门不应该任性，应该尊重和履行法院的判决，不承认法院的判决

黄乐平在实践中介绍说，更普遍的现象是，对于同样的工伤认定申请，人社部门有社部门的认知，法院有法院的认知，双方对工伤认定标准没有共识，信息表达不足。

黄乐平表示，从更深层次上看，中国现行工伤认定法律法规的复印件发展得比工伤保险实践快，《工伤保险条例》自2010年修订以来也接近9年，在这期间，将工伤保险

中国社会科学院法学研究所副研究员王天玉表示，有关各方很难达成协议，具有社会快速发展的阶段性，大家对现有规则的理解不一致。

王天玉告诉《法制日报》记者，首先工伤认定规则是围绕工作时间和工作场所的，但实践中的劳动者就业方法远远超出了这个范围。 其次，现有的工伤认定规则太粗糙，不能执行更细致的操作规定。 最后，现有的工伤认定相关规则之间的联系不顺利，或者审查之间的认知标准不同，意见有分歧。

个别地区观念有误，工作上的认定尺度太紧

2003年4月颁布的《工伤保险条例》规定了应认定为7种工伤的情况:包括在工作时间和工作场所内，因就业原因因事故而受到伤害的情况。 在工作时间前后的工作单位，与工作有关的预备或终结性工作受到事故损害等。

2003年9月，原劳动社会保障部根据《工伤保险条例》制定了《工伤认定方法》，规范了工伤认定程序，依法进行了工伤认定。 之后，原劳动社会保障部发表了《关于实施工伤保险条例的几个问题的意见》。

比较《工伤认定方法》和《关于实施工伤保险条例几个问题的意见》，两者没有在工伤认定的范围内对《工伤保险条例》作出更细化的规定。

2010年10月，全国人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国社会保险法》，对工伤保险制度作出了一些新的规定。

上位法社会保险法颁布后，同年12月，国务院修改了《工伤保险条例》，从2011年1月1日开始实施。

这次修改将工伤认定范围调整了两处:一是扩大了下班途中的工伤认定范围。 二是根据社会保险法的规定，调整了不能认定工伤的范围。 其次，人力资源和社会保障部将修改《工伤认定方法》后再次发表。

但是，这一轮行政法规和部门规章的修改中，“上班时间、上班地点、就业原因”的定义没有超过到目前为止的规定。

突破这一点的是去年4月最高人民法院发表的《关于审理工伤保险行政案件的几个问题的规定》，确定了“日常工作生活所需的活动”等4种情况，认定“工作时间外”的事故是“工伤”。

黄乐平说，法律法规和部门规章等规定不够充分，顶级设计不确定，基层的人社会部门和法院之间的分歧不断，影响劳动者的切身利益。

黄乐平认为，从人社会部门的角度来看，《工伤保险条例》实施后，工伤保险作为社会保险的基本险种，对包括企业事业单位在内的所有使用者实现了全面的展望。

“工伤保险的宗旨是分散用人单位的雇佣风险，对公司和劳动者实行最大限度的权益保障。 但是，由于认知问题，现在个别地区的人社科部门仍有密切关注工伤保险“钱袋”的观念，如果工伤认定的尺度进一步严格，则将本来可以享受工伤保险待遇的员工排除在工伤保险部门之外。 ”黄乐平说。

另外，值得观察的是“山西教师加班吃饭时突然死亡的人·社会部门4次认定不是工伤事故”，家人申请了行政复议。

实际上，在制定《工伤保险条例》之初规定了复议的前置程序，工伤认定申请人对工伤认定的决定不服的情况下，必须首先申请行政复议。

行政复议前置程序的初衷是降低当事人的诉讼价格，方便有效地处理纠纷，有利于行政机关的内部监督，但在实践中，行政复议前置提高了当事人提起行政诉讼的门槛，增加的程序给当事人带来了更大的诉讼疲劳

因此，在修改《工伤保险条例》时，立法者取消了复议前置程序的规定。 工伤认定申请人对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼，给予行政相对人更大的选择权，既可以发挥复议手续的优点，也可以不给前置手续带来弊端。

加强信息表现消除分歧协调统一工伤认定

黄乐平所在的北京义联劳动法援助和研究中心曾经处理过备受瞩目的工伤认定方案，河北沧州人赵艳玲经过7年获得了工伤认定。

2005年6月的一天，赵艳玲在单位工作期间，被单位仓库办公室前的不平坦的砖地上绊倒，伤了右腿。 几个月后，她向当地劳动保障部门提出了工伤认定申请。

2007年3月，当地劳动保障部门认定她的状况“不属于工伤”。 她依法提出行政复议。 之后，沧州市政府做出了行政复议的决定，命令当地劳动保障部门重新认定。 但是赵艳玲依然受到不属于工伤的决定。

赵艳玲又经历了行政复议和行政诉讼。 接着，沧州市中级人民法院维持沧州市政府的行政复议决定，取消当地公司部门编制的《工伤认定决定书》，命令重新认定。 2011年8月，河北省高级人民法院作出终审判决，维持沧州市中院的一审判决。

赵艳玲不能接受，行政复议的决定每次都命令人社局重新审视工伤认定，中级法院一审和上级法院二审维持着政府复议的决定，但人社局总是认定她不是工伤。

幸好最终结果不错。 直到2012年8月，经过大量努力，赵艳玲终于等到人社会部门认定属于工伤决定。

黄乐平认为，从以人民为中心的立场出发，工人的合法权益不应该因制度设计的不完善而受到影响和损害，而且应该尽快完善顶层制度设计。

黄乐平说，从处理问题的角度来看，首先是及时修改社会保险法和《工伤保险条例》，处理实践中出现的工伤认定问题，以适应工伤保险实践快速发展的需要。

黄乐平认为，《工伤保险条例》的修改不是一朝一夕的事件，现在的情况下应该在国务院社会保险行政主管部门和人民法院之间建立常态信息表达机制，就工伤认定中出现的分歧和难题进行交流。 两者形成共识时，国务院社会保险行政主管部门要么修改部门规章，要么人民法院制定司法解释，为基层进行工伤认定提供统一的操作细则。

王天玉也同样认为，现阶段修改《工伤保险条例》是不现实的。 还是应该由国务院社会保险行政主管部门细分工伤认定规则。 例如发表相关意见、修改《工伤认定方法》，统一全国范围内的工伤认定标准。

王天玉建议，针对工伤认定问题，国务院社会保险行政主管部门必须与人民法院进行联系信息表达工作。 例如，建立专业的联合会议制度，协调统一工伤认定的工作，避免产生意见分歧。

“有必要扩大人民法院劳动保障类纠纷解决的法官队伍建设。 工伤认定案件现在由法院行政法庭负责审理，但在全国范围内，行政法院法官在审理工伤认定专业问题时没有专业特征。 ”黄乐平说。

制图/李晓军

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